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律师实务/国有企业混改法律实务
发布者:admin     浏览次数:30     发布时间:2020/11/28

一、历史沿革

(一)政策梳理

1、国家层面政策

2013年11月15日,中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》,提出要积极发展混合所有制经济,强调国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济,是基本经济制度的重要实现形式,鼓励非公有制企业参与国有企业改革,鼓励发展非公有资本控股的混合所有制企业。

2015年9月23日,国务院〔2015〕54号文《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》,把引资本与转机制结合起来,把产权多元化与完善企业法人治理结构结合起来,探索国有企业混合所有制改革的有效途径。

2016年8月2日,国资委发布〔2016〕133号文《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》,要求完善员工持股平台。

2016年9月28日,刘鹤主持召开发改委混改试点专题会,首次提出推进混合所有制改革是深化国企改革的重要突破口,要求推进混合所有制改革试点工作;东航集团、联通集团、南方电网、哈电集团、中国核建、中国船舶等中央企业和浙江省发展改革委负责人就列入第一批试点的混合所有制改革项目实施方案做了详细介绍,也由此确定了混改“6+1”试点。

2016年12月14日至16日,中央经济工作会议提出,混合所有制改革是国企改革的重要突破口,按照完善治理、强化激励、突出主业、提高效率的要求,在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域迈出实质性步伐。

2017年3月31日,发改委党组副书记、副主任刘鹤主持召开委内改革专题会议。会议指出,着力抓好混合所有制改革试点,尽快批复实施试点方案,在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域迈出实质性步伐,形成一批典型案例,形成可复制可推广的经验。

2017年4月24日,国务院办公厅发布〔2017〕36号《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》,要求完善现代企业制度。

2、河南地区政策

2016年7月14日,河南省人民政府发布《关于省属国有工业企业发展混合所有制经济的实施意见》(豫政〔2016〕47号),要求推进省属国有工业企业混合所有制改革。

2016年11月1日,河南省人民政府国有资产监督管理委员会关于印发《河南省国有控股混合所有制企业员工持股试点实施方案》的通知,要求积极推进省国有控股混合所有制企业员工持股试点工作。

2017年9月27日,《河南省省属国有企业混合所有制改革操作指引(试行)》(豫企改办〔2017〕13号),从国企混改的适用范围、决策主体、战略投资者选择、章程管理,并对省属国企混改的六个阶段的程序规定了较为详细的指引。

(二)政策要点总结

1、促进国有企业转化经营机制

混改的根本目标是促进国有企业转化经营机制,这意味着战略投资将更活跃、混改运营机制将更成熟。同时,混改也将进一步推动国有企业完善现代企业制度,健全企业法人治理结构,提高国有资本配置和运行效率,增强国有经济活力、控制力、影响力和抗风险能力,主动适应和引领经济发展新常态,实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。

2、分类改革

混合所有制改革要根据国有企业所承担的责任和具有的职能分类推进,混合的比例和结构需要因时因地因事动态调整。

主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业,混改空间大。原则上都要实行公司制股份制改革,实现股权多元化,国有资本可以绝对控股、相对控股、也可以参股。

主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业,要保持国有资本控股地位。

公益类国有企业可采取国有独资形式,具备条件的可推行投资主体多元化,还可以通过购买服务、特许经营、委托代理等方式,鼓励非国有企业参与经营。

3、分层推进

从国家选取的第一、二批混改试点单位的具体做法来看,不同层级的企业混改的要求是不同的。

集团层面:在国家有明确规定的特定领域,坚持国有资本控股,在其他领域鼓励通过整体上市、并购重组、发行可转债等方式,逐步调整国有股权比例。

子公司层面:对国有企业集团公司二级及以下企业,以研发创新、生产服务等实体企业为重点,引入非国有资本。

地方国企层面:鼓励地方从实际出发推进混合所有制改革,各地区认真贯彻落实中央要求,区分不同情况,制定完善改革方案和相关配套措施。

4、采用改制重组、引入战略投资者、引入基金、运作上市等多种改革手段

混合所有制改革的本质是实现企业股权多元化,政策允许各类资本参与国有企业混合所有制改革,其主要手段有开放式改制重组、引入战略投资、引入基金、整体上市或核心资产上市四种,但根据企业实际情况,多采用一个手段为主、多种手段组合的“组合拳”方式。

5、开展员工持股

国有企业借助混改契机开展员工持股,激发人才,实现人才与企业的共创共享。员工持股主要采取增资扩股、出资新设等方式。从持股方式来看,员工可以个人名义直接持股,也可通过公司制企业、合伙制企业、资产管理计划等持股平台持有股权。

二、国有企业混改的方式

(一)方式

国有企业混改方式多种多样,主要包括:1、股权转让;2、增资扩股;3、员工持股;4、股权置换;5、可转债;6、整体上市;7、基金;8、资产证券化等。

(二)案例

国企混改案例一:东航物流完成国企首批混改试点

东航物流的国企混改主要运用了以下国有企业混改方式:

1、股权转让

2016年11月29日,中国东方航空股份有限公司将其所持有的东航物流100%股权,以24.3亿元价格转让给控股股东东航集团下属全资子公司东方航空产业投资有限公司(简称“东航产投”)。东航产投于2016年11月22日注册成立,注册资本30亿元,其定位是东航集团开展重大产业直接投资和产业基金投资管理的运作平台,三大投资方向分别为航空产业、相关涉航产业和战略新兴产业。

2、增资扩股(引入战略投资者+员工持股)

2017年4月18日,上海联合产权交易所发布东航物流增资项目,称拟新增非国有战略投资人、财务投资人与员工持股平台对东航物流进行增资,新增注册资本人民币2.788亿元人民币,拟募集资金对应持股比例不超过55%。

2017年6月19日,东航集团与联想控股股份有限公司(以下简称“联想控股”)、普洛斯投资(上海)有限公司(以下简称“普洛斯”)、德邦物流股份有限公司(以下简称“德邦”)、绿地金融投资控股集团(以下简称“绿地”)有限公司等四家投资者以及东航物流核心员工持股层代表,在上海正式签署增资协议、股东协议和公司章程。

此步骤的混改安排如下:

(1)通过混改降低企业资产负债率

通过混改东航物流实现股权多元化,实际投入18.45亿元国有资本,有效引入22.55亿元非国有资本投入,有效的放大了国有资本的带动力和影响力。东航物流资产负债率将从2016年12月底的87.86%降低到75%左右,达到全球一流航空物流企业的平均负债率水平。

(2)混改后股权结构

除员工持股平台外,东航物流此次引入的四个投资方中,联想控股、珠海普东与德邦物流属于战略投资方,绿地集团则属于财务投资方,合伙企业天津睿远作为员工持股平台。混改完成后东航物流股权结构为东航产投45%,非国有战略投资人和财务投资人45%,员工持股10%。

(3)员工持股计划

东航物流核心员工持股范围为中高级管理人员和核心业务骨干,共125名员工分享股份,占到了目前东航物流8000多人员工数量的约1.57%。

员工持股来源是企业的增资扩股,入股价格与战略投资者、财务投资者一致,约为2.87元/注册资本。员工需要自行筹资认购东航物流新增注册资本14288万元,占注册资本的10%。其中,首批人员持股比例不超过8%,高管团队持有不到5%的股份,余下的3%的股份属于核心骨干、技术骨干等,另外还将预留2%的股份用做对未来进入东航物流的核心高管或专业人才的股权激励。

(4)员工持股平台

东航物流员工通过天津睿远企业管理合伙企业(有限合伙)来间接持有公司股份,而对该持股平台的设计为:东航物流同时设立了四个二级持股平台(驰远、泽远、璟远、华远)作为天津睿远的合伙人,以实现多人间接持股的目的。其中,晖远公司是员工持股平台的普通合伙人。

采用员工间接持股方式进行持股的平台包括有限公司制持股平台及有限合伙企业制持股平台。其中,有限合伙企业作为持股平台,持股人员作为有限合伙企业的合伙人,通过有限合伙企业间接持有标的股权。

与有限公司制员工持股平台相比,有限合伙企业更加灵活,可以通过合伙协议对合伙人之间的权利义务、收益分配、入伙退出等进行约定,便于员工股份的动态管理。东航物流核心管理层担任有限合伙企业唯一普通合伙人,在公司需要股东做决策时大多数决议只需要普通合伙人做出即可,这样更有利于东航物流上下政策统一。

(5)员工持股的锁定期

根据此次员工持股的规定,参与人员认购的股份自完成实缴出资之日起开始锁定36个月,如东航物流实现首次公开上市,则持股人员需承诺其所持标的股份(即合伙份额)自上市之日起继续锁定36个月,锁定期间不得转让或出售。

3、改制上市(目前此步骤仍在积极准备中)

国企混改案例二:“混改国家队”——国调基金

2017年8月28日,“混改国家队”——国调基金发起成立的首只市场化专向国企混改子基金宣布成立。

国调基金全称为“中国国有企业结构调整基金”,是国务院批准设立的“国家级”基金,注册资本为1310亿元人民币,预计规模3500亿元。自2016年9月成立之初其就备受关注。

专向国企混改子基金的三大细节:

第一、基金由国调基金、工商银行北京市分行、国富资本共同设立,北京国富混改投资管理中心为基金管理人。

第二、基金规模50亿。基金将重点支持新兴及转型产业中处领先地位并拥有技术创新能力、具备员工持股或试点条件、控股股东支持混改并有明确退出渠道的央企及地方国有控股上市公司(或未上市企业)混改项目。

第三、基金操作方式是成为积极财务投资人、推动团队持股、与上级合作优化资产、并购优质资产、促进政策松绑,使混改企业心情舒畅、做强做优,义不容辞的保值增值,光明正大的分享成果。

国调基金计划安排40%的资金通过定向增发、大宗协议转让、上市前基石投资等能解决基金短期账面利润的投资方式进行主动投资。此外,还将搭建三类子基金借助市场力量,采取参投子基金的方式,提高基金运营规模、项目渠道、专业化运作能力和管理水平,缩短市场拓展时间,尽快产生效益。门槛回报方面,在基金募资阶段,按照市场化的一般基金回报要求,对基金管理公司要求年化收益率不低于8%。

国调基金主要起引导作用,这为央企的结构调整和整合提供了体制机制上的创新。该基金在投资时需要引入非公有资本,包括民营资本、外资资本、员工资本结合起来做投资项目。

三、国企混改交易程序

(一)混改的一般程序

包括:(1)制定改制基本方案;(2)履行内部决策程序;(3)审计评估、法律尽调;(4)评估备案或核准;(5)国资关于改制方案的同意批复;(6)交易所挂牌;(7)竞价、确定受让方/增资方/投资者;(8)签署交易文件;(9)履行协议、交割;(10)变更登记;

(二)混改方案的审批

(1)国家出资企业:产权转让、增资扩股,由国资监管机构负责审核,产权转让致使国家不再拥有所出资企业控股权的,须由国资监管机构报本级人民政府批准。

(2)国家出资企业的各级子企业:国家出资企业决定;重要子企业的增资行为,须由国家出资企业报同级国资监管机构批准。

(三)进场交易

1、产权转让

(1)信息披露:20个工作日以上。

(2)价格:经核准或备案的评估结果;信息披露期满未征集到意向受让方的,低于评估结果90%,应当经转让行为批准单位书面同意;自首次正式披露信息之日起超过12个月未征集到合格受让方的,应当重新履行审计、资产评估以及信息披露等产权转让工作程序。

(3)价款支付:自合同生效之日起5个工作日内一次付清;采用分期付款方式的,首期付款不得低于 总价款的30%,并在合同生效之日起5个工作日内支付;其余款项应当提供转让方认可的合法有 效担保,并按同期银行贷款利率支付延期付款期间的利息,付款期限不得超过1年。

(4)无需进场交易情况:涉及主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域企业的重组整合,对受让方有特殊要求,企业产权需要在国有及国有控股企业之间转让的,经国资监管机构批准,可以采取非公开协议转让方式;同一国家出资企业及其各级控股企业或实际控制企业之间因实施内部重组整合进行产权转让的,经该国家出资企业审议决策,可以采取非公开协议转让方式。

2、增资扩股

(1)信息披露:40个工作日以上。

(2)通过资格审查的意向投资方数量较多时,可以采用竞价、竞争性谈判、综合评议等方式进行多轮次遴选。

(3)无需进场交易:

A:经同级国资监管机构批准,可以免于进场的增资:

因国有资本布局结构调整需要,由特定的国有及国有控股企业或国有实际控制企业参与增资。

因国家出资企业与特定投资方建立战略合作伙伴或利益共同体需要,由该投资方参与国家出资企业或其子企业增资。

B: 经国家出资企业审议决策,可以免于进场的增资:

国家出资企业直接或指定其控股、实际控制的其他子企业参与增资。

企业债权转为股权。

企业原股东增资。

(四)资产评估

2005年9月《企业国有资产评估管理暂行办法》国有资产交易应当进行资产评估。

1、可以免于评估的产权转让

(1)同一国家出资企业内部实施重组整合,转让方和受让方为该国家出资企业及其 直接或间接全资拥有的子企业。

(2)同一国有控股企业或国有实际控制企业内部实施重组整合,转让方和受让方为该国有控股企业或国有实际控制企业及其直接、间接全资拥有的子企业。

2、可以免于评估的增资扩股

(1)增资企业原股东同比例增资的。

(2)履行出资人职责的机构对国家出资企业增资的。

(3)国有控股或国有实际控制企业对其独资子企业增资的。

(4)增资企业和投资方均为国有独资或国有全资企业的。

四、国企特殊公司治理

(一)遴选投资人

投资人分为战略投资人和财务投资人。从混改初衷而言,强调股权多元化用以完善公司治理,所以引入的是战略投资人,但是每个企业也可以根据自身情况二者并进。

(二)股权设置

国企混改股权设置,主要考虑要绝对控股,还是相对控股。按照国发2015年54号文,《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》,明确规定对主业处于关系国家安全国民经济命脉的重要行业和关键领域,主要承担重大专项任务的商业类国有企业,要保持国有资本控股地位,支持非国有资本參股。

股权设置可以基于每个企业自身的状况,以及要引入投资者的这个数量,综合考量。作者:文丰胡珍珍



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